Prospects for Trump’s Trade Policy in 2018

Prospects for Trump’s Trade Policy in 2018

Eric Chiou, Associate Professor

(The original article is issued in the Asian Pacific Perspectives,  No. 1, 2018, available at: http://www.ctpecc.org.tw/publications/Perspectives10701.pdf)

This past January, numerous global leaders and business elites gathered at the World Economic Forum (WEF) in Davos, Switzerland, to share their insights on global economic trends.

Among the various subjects of media attention, US President Donald Trump’s speech no doubt drew the most press, given that US trade policy under his administration has been seen as one of the crucial factors affecting global economic stability.

Indeed, since his inauguration in January 2017, international society has been haunted by the gloomy prospect of an upcoming “trade war,” together with anxiety over the uncertainty surrounding Trump’s trade policy.

As advocates of globalization and liberal economists fretted about the possible consequences of Trump’s economic nationalist rhetoric and his apparent “anti-globalization” proclivities, these supporters of free trade applauded Chinese President Xi Jinping in Davos last year when he delivered remarks firmly defending economic globalization. Xi framed himself as a savior of market mechanisms and global free trade, and positioned China as the last guardian of the existing global economic order.

Despite Xi’s rhetoric, there was no apparent seismic shift in the global economic order over the first year of Trump’s presidency, nor were the most pessimistic predictions of liberal economists borne out. The global economy grew 3.7% in 2017, and global growth is expected to increase to 3.9% in 2018, according to the IMF’s January 2018 forecast.

However, the lingering shadows of trade protectionism and an upcoming trade war have not disappeared. Indeed, the Trump administration last year began an investigation under Section 301 of the US’s Trade Act into alleged violations of intellectual property rights by China. And this past January, Washington imposed steep tariffs on Chinese solar panels and South Korean washing machines under Section 201 of the Act.

Many experts who earlier predicted the outbreak of a trade war saw the record-high US trade deficit in 2017 – signifying a heavy slap in the face of the Trump administration’s efforts to reduce it – as a main potential motivating factor. As a result, Trump’s address in Davos became particularly important, given the profound global economic implications of US trade policy guided by Trump.

In front of a pro-globalization audience in Davos, Trump’s speech did not deviate from his “America First” rhetoric, but did deliver a pro-business message, proclaiming: “America is open for business, and we are competitive once again.”

In other words, what he intended to impress upon his audience in Davos is that the US has become a more business-friendly environment under his administration. And “America First” certainly does not mean “America Alone” or isolationism as some skeptics claim.

In terms of trade policy, Trump pointed out that Washington aims to reform the international trade system in order to promote shared prosperity and reward countries who abide by trade rules. He asserted that the US supports free trade, but that “it needs to be fair and it needs to be reciprocal.”

Trump also warned that the US will “no longer turn a blind eye to unfair economic practices,” such as “massive intellectual property theft, industrial subsides and pervasive state-led economic planning.”

In the interview, Trump claimed that he would reconsider the Trans-Pacific Partnership (TPP) if he could strike a “substantially better deal.” Trump also vowed to enforce US trade laws and restore the integrity of the US-led trading system, insisting that fair and free trade would benefit all countries, not just the US. The takeaway was that the US is prepared to sign mutually beneficial bilateral trade pacts with other countries.

From Trump’s aforementioned statements, it seems problematic to accuse Trump of being “anti-free trade” or promoting “trade protectionism” purely on the basis of his overweening economic nationalist rhetoric and his prioritization of so-called “American interests.”

Essentially, trade protectionist states display the following characteristics: First, they deliberately utilize various policy instruments, such as high tariffs and non-tariff barriers, to discourage imports from other countries and protect their markets and domestic industries.

Second, they intentionally adopt industrial policies, subsidies for export-oriented industries, exchange rate manipulation, and other measures to promote exports and facilitate national development. The ultimate goal of these measures is generally to obtain a massive trade surplus while accumulating foreign reserves to bolster national wealth.

Under these standards, it would be difficult to classify the United States as a trade protectionist state, given its gaping trade deficit of US$810 billion in 2017. China, Mexico, and Japan are the three countries carrying the highest trade surpluses with the US, with China’s surplus alone accounting for nearly half of the US’s total trade deficit. It is therefore unsurprising that Xi rejected any “trade protectionism” that may alter the status quo favoring Beijing.

Two broadly-used measures of trade protectionism are tariff and non-tariff barriers. According to the WTO, the average tariff rate in the US was 3.5% in 2016, much lower than China’s 9.9%, South Korea’s 13.9%, India’s 13.4%, Mexico’s 7%, and the EU’s 5.2%.

While the WTO allows developing countries to impose higher tariffs for the purpose of protecting their domestic markets, some developing countries disregard the WTO principles of non-discrimination and the free market to take advantage of these allowances. It seems hypocritical for these countries to portray themselves as resolute believers in free trade and to denounce others for trade protectionism.

As for non-tariff measures, the US has a lower prevalence score, coverage ratio, and frequency index than China, the EU, and Japan, according to data from UNCTAD. In other words, to crown the US as a trade protectionist state ignores the fact that other major trading countries have gone farther than the US in adopting unfair trade practices which violate WTO principles.

On the other hand, recent developments in US trade policy have rightly triggered widespread concerns. For instance, in March, Trump decided to impose a 25% tariff on steel and a 10% tariff on aluminum, a decision which met with immediate resistance from his Republican Party and from US allies, who worry that the imposition of tariffs is likely to trigger retaliatory measures by affected countries and possibly pave the way for a full-blown trade war.

Given the rising tide of US trade protectionism, there are other reasons for many countries to be worried about Trump’s trade policy. First, the US remains one of the largest consumer markets in the world, with exports from many states directly or indirectly reliant on the US market.

Second, the US plays an irreplaceable role in the global system, with more transparent and easier market access than other countries. If Washington were to initiate tariff barriers across all categories without exemption, many states would suffer and retaliate, a scenario which would likely escalate into a full-blown trade war with grave implications for the global economy.

Third, given that the US continues to play a crucial role in global upstream supply chains and in consumer markets, if Trump succeeds in twisting global supply chains by moving manufacturing back to the US and reshaping the global trade system, those countries enjoying excessive trade benefits from the existing trade system may lose their advantages in global competition.

Thus, it suits countries with vested interests in the current system to maintain this imbalanced system and to thwart, resist, and deny any appeals for reform from the US. As a result, tensions between the reform-oriented US and proponents of the status quo are likely to continue.

After a 2017 in which Trump’s trade policy secured no concrete achievements but revealed his proclivities for bragging, flip-flopping, and bluffing in cases including the US’s withdrawal from the TPP, threatened trade sanctions against China and Mexico, and renegotiation of NAFTA and the US-Korea FTA, the year of 2018 is a critical time for examining whether Trump’s trade policy can actually lead to substantial changes in the world economic system.

Due to various political and economic factors, the Trump administration will be forced to adopt tougher trade policies this year, a trend foreshadowed by the US’s recently announced tariffs on steel and aluminum. We can expect that with the US midterm congressional elections coming up in November, Trump may utilize a more aggressive trade policy to rally his supporters and to boost his low approval rating.

Externally, Trump’s trade policy of appeasement toward China in exchange for the latter’s cooperation last year on the North Korean nuclear issue may also change in response to recent developments. Now, there are indications that the Trump administration may disengage Chinese trade from the US pursuit of North Korean denuclearization. Such a move might signal that Trump intends to adopt more hostile trade measures against China, in order to compel more substantial concessions.

We can therefore expect that Trump’s trade policy will develop in the following directions. First, the US will utilize its trade laws more frequently and pervasively, targeting its major trading partners with huge bilateral trade surpluses while initiating investigations and imposing trade sanctions as threats to win concessions.

Second, the US will take a more aggressive approach to reforming the WTO and its existing mode of operation. If it cannot obtain agreeable responses, Washington will move to resist, deny and undermine the legitimacy of the WTO.

Third, the US will strongly compel its trading partners to further open their domestic markets to American goods and services, and to enforce protections on US intellectual property rights.

Finally, the US will continue to adopt an unyielding posture in multilateral trade negotiations like NAFTA, and will use tariffs as extra bargaining chips in such talks. As for the TPP, there is uncertainty on whether the US will return soon, given the lack of clarity on whether the 11 countries to have signed the revised agreement will agree on Washington’s terms for renegotiation.

In the end, Trump’s threatened tariffs may not only harm and alienate the US’s trading partners, but also prove self-destructive, making it more likely that these tariffs remain a rhetorical tactic to be used in trade negotiations rather than as a policy to incite total trade war. However, given Trump’s unpredictable personality, even imposition of tariffs on certain products could quickly escalate into a total and destructive “trade war.” Nevertheless, until the US makes progress in cutting its trade deficit and reforming the global trading system, the outlook for global trade in 2018 will remain turbulent and unstable.

(Eric Chiou is an Associate Professor in International Political Economy at National Chiao Tung University)

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川普「貿易戰」博奕的懦夫賽局

邱奕宏  國際政治經濟學 副教授   國立交通大學

原刊於 2018年3月  <新台灣國策智庫> <http://braintrust.tw/%E5%B7%9D%E6%99%AE%E3%80%8C%E8%B2%BF%E6%98%93%E6%88%B0%E3%80%8D%E5%8D%9A%E5%A5%95%E7%9A%84%E6%87%A6%E5%A4%AB%E8%B3%BD%E5%B1%80/&gt;

     隨著今年初川普政府對中國的太陽能模組與南韓的大型洗衣機課懲罰性關稅以來,美國貿易保護主義升溫的陰影即揮之不去,並成為影響今年全球經濟穩定的最大變數。

    隨即三月初川普宣布將對進口美國的鋼鐵與鋁各課以25%及10%的關稅。首當其衝的並非是中國,而是美國的盟友,如加拿大、墨西哥、德國、日本、南韓、台灣等。在川普提出對鋼鋁課徵懲罰關稅的消息不久,白宮國家經濟會議首席顧問科恩(Gary Cohn)隨即宣布辭職,遂使川普身旁僅剩下貿易主戰派的白宮貿易顧問的經濟學者納瓦洛(Peter Navarro)及支持川普立場的商務部長羅斯(Wilbur Ross)。

    前述事件似乎象徵美國貿易政策轉趨強硬的態勢,並使得華爾街因擔心引發貿易戰而導致股市重挫。但若宣稱前述人事變動是意味著經濟民族主義在白宮的勝利,恐怕言之過早。因為川普是位不按牌理出牌、決策反覆多變的非典型政治人物,他並沒有牢不可破意識形態。例如前述主張保護主義的納瓦洛,儘管其意識形態符合川普的「美國優先」原則,且是其競選期間撰寫經濟政策的主要謀士,卻仍在白宮內坐近一年的冷板凳,直到最近才又受到重用。

    檢視川普最近的貿易政策,可發現其一貫運用虛張聲勢的技巧,藉由提高談判姿態以迫使對手讓步的特徵。例如川普在當選後但尚未就任前即已成功利用公開喊話的方式,兵不血刃地迫使許多具指標性的本土企業與跨國公司在美國繼續營運或擴大投資,而使他可大肆宣揚其創造就業與策動製造業回流的政績。

    相同地,此次川普高舉關稅制裁似也是故計重施,目的在迫使對手國讓步。只是此次受到影響的相關國家,如歐盟、加、墨等國,皆宣稱將採取貿易報復以反制美國。這使得由川普發動的貿易糾紛形成博奕理論下的「懦夫賽局」(chicken game)。

    該賽局最常以參賽者兩方開車對撞來比喻,雙方的最佳策略與最佳利益皆是自己勇往直前而迫使對方退讓轉向,進以取得凸顯己方勇敢與對方懦弱的結果。但倘若雙方皆採取此最佳策略而互不退讓,則會變成兩敗俱傷、車毀人亡的最糟結果。另一個次佳結果則是彼此在互撞前的關鍵時刻即轉向,以各自保全。

    若以當前美國對相關國家所採取的關稅制裁為例,顯示川普希望透過採取第一種不退讓的強硬策略來迫使對手國屈服於美國的要求。倘若對方也堅不屈服而採取貿易報復,則會變成相互毀滅的貿易戰。相反的,倘若雙方皆能各退一步來協商,以避免貿易戰的爆發,則會是雙方互利雙贏的結果。

    然而,從川普的角度分析,對進口鋼鋁課徵高關稅的舉措有兩項意義:首先,希望藉此迫使對美出口鋼鐵排名第一與第四的加拿大及墨西哥在目前陷於僵局中的北美自由貿易區(NAFTA)談判上讓步;其次是兌現川普對美國鐵鏽地帶(Rust Belt)工人選民的競選承諾,藉以挽回其近來下滑的支持度,並以資因應即將到來的期中選舉;第三是項莊舞劍、志在沛公地給對造成美國龐大貿易赤字的中國一個可信的警告,要求其採取有效措施來削減對美貿易順差。

    至於是否會爆發全面的貿易戰,賭性堅強的川普認為可能性不高,因為他堅信美國市場對相關國家出口的重要性遠高過其他市場,因此他預期其他國家將會在美國關稅制裁的壓力下退讓。此外,作為美國行政部門的最高決策者,川普掌握行政權柄以抵擋來自國會、華爾街及輿論的反對。事實上,華爾街、自由派輿論及共和黨建制派議員的反對聲浪越是激烈,川普在草根選民的支持度就越高。

    因此,川普近來在貿易政策上採取的強勢策略,無非是希望達成下列目的:1. 迫使對手國在貿易談判上讓步;2. 減少貿易赤字;3. 兌現競選承諾以動員選民支持,進以獲取此賽局的最佳結果。

    倘若歐盟、加、墨等盟國皆無意在美國關稅威脅下退讓,反而採取貿易報復手段並向世貿組織興訟,進而導致貿易戰的爆發,將變成此賽局最糟的兩敗俱傷結果。屆時美國消費者將因國際貿易停頓而蒙受物價高漲、工作機會喪失、經濟衰退等衝擊,這些負面的經濟後果將進而反噬川普的政治基礎。

    因此,川普高舉的關稅威脅,僅是貿易談判的手段而非目的。他日前與瑞典總理會面時表示,「如果他們(歐盟)為我們做一些事情」,則考慮對美國盟邦進口的鋼鋁免除關稅。他也說,若能與加、墨兩國在NAFTA達成協議,那就沒有理由對這兩國課徵關稅。事實上,在川普後來簽署的鋼鋁關稅命令中,如加、墨等國都獲得最初豁免,但是否持續則將取決於NAFTA談判的結果。由此可印證前述論點,川普的關稅巨棒是主要作為威嚇對手退讓的手段,取得有利於美國的貿易協議才是最終目的。

    總之,川普透過關稅所發動的「懦夫賽局」是否能成功,將取決於川普是否有不動搖的意志來實施關稅制裁、對手國是否願意玉石俱焚地採取貿易報復、及雙方協商的管道是否被關閉。從後來川普簽署之具有彈性的關稅命令,相關國家仍持續對美遊說希冀取得豁免的外交努力、與仍在進行的NAFTA談判觀察,短時間內爆發貿易戰的可能性仍低。無論如何,在不爆發全面貿易戰的前提下,川普主動好戰的貿易政策恐將是在此賽局中的最大贏家。

從達沃斯到華盛頓—論2018年川普貿易政策與亞太貿易前景(下)

邱奕宏  國立交通大學  國際政治經濟學 副教授

原載於 107年2月 <太平洋企業論壇簡訊>
< http://www.ctpecc.org.tw/publications/PECC-201802.pdf#C2  >

*此段落因篇幅限制而未包含在刊載的簡訊中
「美國優先」下的美國貿易政策                                   

    去年3月美國貿易代表署(USTR)發佈「2017年貿易政策議程及2016年美國總統對貿易協定計畫年度報告」(2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program),其內容已很清楚地揭示美國優先下的貿易原則與目標。

    該報告指出,川普政府的貿易原則是為全體美國人擴展更自由與更公平的貿易,進以促進經濟成長、提升在美國的就業機會、提振與貿易夥伴的互惠關係、強化製造業基礎及防衛能力、並擴展農業及服務產業出口。為達成這些目標,川普政府將鎖定雙邊協商而非多邊協商,並否定美國應為地緣戰略利益而對不公平的貿易行為視而不見的作法。

    該報告亦列舉十項關鍵目標(key objectives):

  • 確保美國勞工及企業有公平的商業競爭機會—無論在美國國內或其他國外市場
  • 打破在其他市場阻撓美國出口的不公平貿易障礙,包括農產品出口。
  • 維持一個照顧美國經濟各層面利益的均衡政策,包括製造業、農業、服務業及小型企業與創業。
  • 確保美國智慧財產的持有者能有充分及公平的機會來使用及從其智慧財產中獲利。
  • 嚴格執行美國貿易法規,以避免美國市場因傾銷或遭補貼的進口產品而遭到扭曲,進而傷害美國本土企業與勞工,
  • 執行在既有條約中的勞工法規,並禁止對那些使用強迫勞工的進口及販賣的產品。
  • 抵禦由其他國家或如世界貿易組織的國際組織所發動,利用各種貿易條約中可能弱化美國的權利與利益,或增加美國之義務的一切努力。
  • 更新目前的貿易條約,以反映時代與市場條件的變化。
  • 確保美國貿易政策能有助於經濟實力的增長,與維持並改進美國國家安全的製造業根基。
  • 強力支持所有的美國勞工、農民、服務供應者及大型與小型企業,並確保在美國市場及世界其他市場都能享有美國利益的最公平待遇。

為達成上述目標,川普政府擬訂下列四項優先政策:

    第一、在貿易政策上捍衛美國國家主權:該報告指出,儘管美國簽訂WTO條款,但依照條約,WTO爭端解決小組的裁決對美國並無直接影響,若其裁決與美國法令有不一致之處,也無法產生效力。據此,川普政府將在貿易政策上積極捍衛美國主權。

    第二、嚴格執行美國貿易法規:在關稅暨貿易總協定(GATT)第六條明訂對有傾銷行為的國家予以譴責,1930年的美國關稅法亦有類似規定。1974年美國貿易法之201條款與301條款則分別授權總統及USTR對外國進口產品若傷害國內產業(201條款)、或是外國有任何違反國際條約或是不公正、不合理或歧視美國商品的行為(301條款),美國國會授權總統可以採取適當行動。川普政府將積極利用這些措施以打擊外國扭曲市場經濟的行為,以鼓勵真正的市場競爭。

    第三、使用所有可能資源來鼓勵其他國家對美國貨品與勞務的出口開放市場,並對美國智慧財產權提供適當及有效的保護與執法:海外的市場通路對美國的出口產品與勞務至為重要。但美國在許多市場中面臨嚴重貿易阻礙,包括關稅、非關稅與不公平的市場競爭等。川普政府將首要處理兩項挑戰:首先,WTO規則及一些雙邊及複邊貿易條約都假設締約國會遵守自由市場原則,但事實上許多大國並未遵守上述原則,因此相關的規定必須有所調整;其次,WTO及相關貿易條約皆假設締約國皆能有著充分透明的法規體系,並遵守國際規範,但事實並非如此。為改變前述缺失,川普政府將利用各種手段鼓勵其他國家給予美國製造業者公平、互惠的市場准入。

    第四、在世界各關鍵市場與各國協商新的與更好的貿易協定:鑑於美國過去簽訂各項貿易條約皆導致美國持續增長的貿易逆差,川普政府將尋求與相關國家在自由與公平貿易的信念下深化貿易關係,並將採取雙邊協商途徑,且將毫不遲疑地針對從事不公平作法的貿易對手國採取法律措施來回應。[1]

    從前述揭露的美國貿易政策,對照川普在達沃斯的演說及自今年初以來對中國、南韓等國所採取的一系列貿易制裁措施,不難發現川普政府貿易政策的一貫性。基本上,川普政府貿易政策的邏輯是認為美國在現今WTO的自由貿易體系下吃了大虧,因為在其他國家採取各種不公平的貿易保護措施而特意阻撓美國商品出口,扭曲市場經濟的結果,導致美國的貿易赤字從2000年的3,170億美元暴增到2016年的6,480億美元,成長一倍以上。

 **以上段落因篇幅限制而未包含在刊載的簡訊中

誰才是貿易保護主義者?

    當美國的川普被貼以貿易保護主義的標籤,而習近平與前述出席達沃斯論壇的各西方領袖則被媒體塑造為全球自由貿易體系的捍衛者。然而,實情真的是如此嗎?本文從國家貿易利益與衡量貿易保護主義的代表性指標來分析及探討相關國家之所以採取特定貿易政策的原因。

    首先,貿易保護主義者的特點是以運用國家力量的關稅及非關稅障礙等措施來減少外國產品對本國市場的進口,進以保護國內市場及本國業者。另一方面,則是以產業政策、出口獎勵與補貼政策、政府採購、匯率調控等手段來鼓勵出口,最終目的是希望讓本國在國際貿易上獲得順差,而龐大的外匯存底資產則是此政策執行後的成果。

    表一是2017年截至11月與美國貿易的前十大國家,美國除對英國享有貿易順差外,其餘全是貿易逆差,並以中國、墨西哥及日本位居前三名,但對中貿易逆差占該年美國全部貿易逆差7,325億美元的47%,也因此中國自然成為川普政府削減貿易赤字的首要目標。相反的,作為全球外匯存底排名第一的中國,自然擁護及捍衛對其有利的當今全球貿易秩序,也無怪乎習近平會在去年高聲疾呼反對改變當今中國繼續享有龐大貿易順差之現狀的任何「貿易保護主義」政策。

    此外,出席達沃斯論壇的各國領袖大多也是支持自由貿易及擁護當今多邊主義的全球貿易體制的維持現狀派,不容忽視的事實是,他們也多是在對美貿易上享有貿易順差的國家。例如梅克爾的德國是在對美貿易順差上排名第四,印度、加拿大、法國等無一不是對美享有貿易順差。這使得他們自然反對旨在降低美國貿易逆差的川普貿易政策。

    從此角度言之,若說美國是貿易保護主義者,那無疑是個一敗塗地的貿易保護主義者,因為它實行的貿易保護主義政策造就了美國成為全球擁有最大貿易逆差的國家。

 

表一、2017年美國前十大貿易國家(1月至11月) 單位:十億美元

排名 國家 出口 進口 貿易總額 占對美貿易比例(%) 貿易赤字
(
排名)
1 中國 116.7 461.1 577.8 16.3% -344.4(1)
2 加拿大 259.2 274.5 533.7 15.0% -15.3(13)
3 墨西哥 223.3 289.0 512.2 14.4% -65.7(2)
4 日本 61.3 124.6 185.8 5.2% -63.3(3)
5 德國 48.6 107.0 155.6 4.4% -58.4(4)
6 南韓 43.8 65.4 109.2 3.1% -21.6(10)
7 英國 51.5 48.4 100.0 2.8% 3.1
8 法國 30.9 44.4 75.4 2.1% -13.5(14)
9 印度 23.3 45.0 68.3 1.9% -21.7(9)
10 台灣 23.4 39.0 62.4 1.8% -15.5(12)

資料來源:US Census Bureau, <https://www.census.gov/foreign-trade/statistics/highlights/toppartners.html&gt;

 

    究竟誰才是貿易保護主義者,筆者從構成貿易保護主義最主要的兩項政策手段—平均關稅的高低與非關稅貿易障礙(non-tariff barriers, NTBs)來分析相關國家以尋求解答。

    首先,根據WTO資料,就平均關稅而言,如表二所示,美國平均關稅僅為3.5%,幾乎是中國9.9%的三分之一,亦較德法所屬的歐盟之5.2%為低,亦低於平均關稅達兩位數的南韓與印度甚多。儘管WTO允許發展中國家可享有較已開發國家較高的關稅稅率,然而如中國已然成為全球第二大經濟體及全球第一大貿易國家,即使其堅稱仍處於發展中國家階段,但透過相對高關稅而保護本國市場,卻仍享有他國低關稅的優惠,並透過大力提倡出口而成為擁有全球最多外匯存底的國家。此種利用國家帶領之「利己而排他」的貿易途徑致富,卻宣稱自身是「市場機制」與「自由貿易」的捍衛者,似乎是格外諷刺而難以令人信服。

 

表二、主要國家平均關稅稅率(2016)

國家 美國 中國 歐盟 日本 南韓 台灣 印度 加拿大 墨西哥
平均關稅 3.5% 9.9% 5.2% 4% 13.9% 6.4% 13.4% 4.1% 7%

資料來源:WTO Trade and tariff maps, https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/statis_maps_e.htm

 

   其次,就非關稅貿易障礙而言,表三的2017年聯合國貿易暨發展會議(UNCTAD)之非關稅措施(NTM)資料庫的數據顯示,在衡量非關稅措施的非關稅措施的盛行度指標(prevalence score)上,美國相較於中國、歐盟、日本及加拿大較低,且美國在非關稅措施之涵蓋率(coverage ratio)及頻繁度(frequency index) [2]除較墨西哥為高外,皆比其他特定國家為低,顯示美國並非是運用非關稅措施來實行貿易保護主義最為嚴重的國家。

    總之,從前述兩項指標分析得知,美國並非在關稅及非關稅措施上是採行貿易保護主義最為嚴重的國家。相反的,指控川普政府為貿易保護主義者的部分已開發國家與部分發展中國家,卻自身在此兩項指標的評比上顯示出更濃厚的貿易保護主義傾向。這些國家在指責美國之前,或許應該審視自身立場是否真的站得住腳。

 

表三、主要國家非關稅措施指標

國家 美國 中國 歐盟 日本 印度 加拿大 墨西哥
頻繁度 62% 73% 94% 100% 100% 100% 41%
涵蓋率 75% 83% 92% 100% 100% 100% 54%
盛行度 6.4 8.8 10.4 9.1% 4.2 8.2 2.5

註:該資料庫尚欠缺台灣與南韓的資料,使用2017年4月12日版本。
資料來源:UNCTAD, http://unctad.org/en/Pages/DITC/Trade-Analysis/Non-Tariff-Measures.aspx

    當然,衡量一國是否採行貿易保護主義的方式除前述指標外,尚有如國內市場是否公平競爭、國有企業是否獨佔經營、外國企業是否面臨歧視或市場進入阻礙、及國家是否採行產業政策以扶持特定產業發展等諸多面向,但即使加入這些面向考慮,似乎也很難將美國加冕上為貿易保護主義的皇冠,而忽略其他國家在此方面更為長久、細緻與普遍的運作。

    就其實,各國對川普政府貿易保護主義傾向及貿易戰陰影揮之不去的憂心大多來自於下列原因:首先、美國仍是全球最主要的終端消費市場之一,國內消費力量龐大,各國仍大多直接或間接仰賴對美的出口貿易;第二、美國相較於其他主要國家有著更低的進口關稅與更透明便捷的市場進入,一旦美國豎立關稅壁壘將衝擊全球貿易,並恐導致其貿易對手國的報復措施,進而引發貿易戰而重挫全球經濟發展;三、美國仍位居全球產業供應鏈的上游與終端市場,倘若川普改造本國經濟結構與重塑全球貿易規則的嘗試成功,恐將扭轉當今全球供應鏈的國際分工體系,並大幅削弱在現今貿易體制下獲得龐大貿易利益國家的競爭優勢與利益。

    換言之,各國基於自身利益考量,自然不樂見川普政府對當今全球貿易體系作出挑戰、揚棄或是激進的變革。令人質疑的是,若這些號稱擁護全球自由貿易的國家真是如此謀求「全球公益」而忘卻「國家私利」,卻鮮少聞及有任何國家發聲願意來協助解決美國認為現存之弊端叢生,且無法維繫真正「自由貿易」精神的全球貿易體系。

 

2018年川普貿易政策走向與對亞太貿易的影響

    2018年將是檢測川普貿易政策是否將全球經濟秩序烙下重要印記的關鍵一年。2017年川普的貿易政策凸顯了其搖擺不定、破多於立、及言過其實的特點,並充分表現川普政府在對中國貿易政策立場的搖擺上、退出TPP與重啟NAFTA與美韓自貿協定談判,與未能履行其對中國與墨西哥貨品課以高稅賦的競選承諾等事例上。

    然而,2018年川普政府面臨國內外諸多政經因素的影響,皆迫使渠可能更積極地利用貿易政策來達成其政治目的。首先,在國內層面上,川普政府即將面臨美國國會期中選舉的考驗,川普屢創新低的民調結果與持續糾纏該政府的「通俄門」事件調查,及去年幾次共和黨在州長選舉失利,皆使得今年共和黨國會選情不甚樂觀。這些因素恐迫使川普政府必須在對外貿易政策上採取更激進的作法,以鞏固其基本盤並動員選民對其美國優先主張的支持。

    在對外層面上,過去一年川普政府對中國在貿易議題上的低姿態並未獲得後者顯著的讓步,亦未如川普所願在北韓核武議題的解決上取得突破性進展。從去年川普政府對中國侵犯智產權所採取的「301條款」調查、對中國出口鋁製品的反傾銷與反補貼稅調查,到今年初對中國太陽能產品的「201條款」貿易制裁等,皆顯示川普政府在對中貿易立場上逐漸轉趨強硬的跡象。

    加之從近日傳出川普政府撤銷反對對北韓動武的駐南韓大使任命,及白宮要求美國國防部提供更多對北韓動武的選項等跡象顯示,川普政府似認真考慮對北韓動武的選項。倘若前述消息屬實,隱含川普政府在對中貿易政策上恐將逐漸與北韓議題脫勾。這意味著川普政府在對中貿易議題上恐將採取更積極的作法,以換取對中貿易談判的更多籌碼,並同時激發國內選民的支持。

    簡言之,今年川普政府貿易政策的走向有下列幾點值得關注:

    第一、美國將更頻繁及廣泛的使用其貿易法規,針對輸美產品進行調查與貿易制裁,特別是鎖定對美貿易上存在較大順差國家的輸美產品。

    第二、美國將對WTO的現行法規與運行體制提出更強烈的改革訴求與更嚴厲的挑戰。倘若無法獲得其滿意的回應,美國將採取更強的抗拒與抵制措施。

    第三、美國將充分運用其擁有政經軍優勢,更強勢地與特定國家訂定對其有利的雙邊貿易協定,以提振其出口及改善貿易赤字。

    第四、美國將運用其自身市場優勢與貿易制裁的威脅,迫使其貿易對手國對美國貨品與勞務更加開放國內市場,及對美國智慧財產權採取更嚴格的保護與執法。

    第五、在既有多邊貿易協定,如NAFTA談判,美國將持續強硬姿態,以迫使對手國讓步;對已退出的多邊貿易協定,如TPP,美國將持續觀望,除非相關國家同意美國重啟談判的要求。

    對亞太貿易而言,美國在此區域扮演舉足輕重的角色。2016年美國與亞太國家(APEC)在商品與勞務貿易總額達到2.8兆美元,對此區域出口達1.2兆美元、進口為1.6兆美元,亞太國家對美總順差達4480億美元。亞太國家在商品貿易上對美出口達1.5兆美元,美國對此區域出口為9050億美元,美國貨品貿易逆差達5770億美元。[3]同時,美國也是亞太區域內最大的單一進口市場,占26.7%,高於中國的17.2%,並是區域內排名第二的出口大國,占區域出口的16.3%,次於中國的24.5%。[4]

   從上述數據顯示,若一旦美國開啟對部分亞太國家的貿易制裁,恐將引發被制裁國的貿易報復。鑑於亞太產業鏈分工的綿密,美國與部分國家間的「貿易戰」將衝擊亞太區域全體國家。加之2016年亞太區域占全球商品與勞務貿易量達47.6%,占全球GDP達59.7%,亞太區域的貿易爭端將對全球經濟造成既廣且深的衝擊。[5]

    然而,本文認為川普高舉的貿易制裁威脅將是一項「雙面刃」,若真正實施恐傷敵一千而自損八百,因而作為談判籌碼以求較佳貿易協議的成分居高。若真有實施,亦將僅限部分範圍,而很難重蹈1930年美國全面提高關稅之惡名昭彰的Smoot-Hawley法案。這是因為川普將受限國內政治因素的制約與美國企業與亞太區域複雜綿密的連結關係所致。

    總結上述,本文認為影響2018年亞太貿易前景最大的不確定變因來自川普政府的貿易政策。導致川普採取修正主義貿易政策的原因,則來自於全球貿易長久以來的結構性失衡,與現行貿易制度的失靈及未能與時俱進。那些群聚達沃斯捍衛所謂「自由貿易」與經濟全球化的國家,事實上亦僅是貿易利己主義者。他們未能對美國提出改革全球貿易體制的訴求作出正面回應,亦無法阻擋美國採取維護自身產業與貿易利益的自衛性作法,因此全球貿易前景恐在意見相左的勢力兩端上持續拉扯而動盪不安。

[1] Office off the United States Trade Representative, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, March, 2017, pp. 1-6. <https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2017/2017-trade-policy-agenda-and-2016&gt;

[2] 盛行度指標(prevalence score)是計算有多少非關稅措施被運用在特定的產品上;頻繁度指標(frequency index)計算非關稅措施的存在與否,記錄被非關稅措施影響的進口物品的比例;涵蓋率(coverage rate)是指非關稅措施涵蓋的貿易項目比例,並以進口物品的價值來加權。參閱:The World Bank, 2017, The Unseen Impact of Non-Tariff Measures: Insights from a new database, Washington, DC, p. 6. <http://unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ditc-tab-MC11-UNCTAD-NTMs.pdf&gt;

[3] USTR website, <https://ustr.gov/countries-regions/japan-korea-apec/apec&gt;

[4] APEC Policy Support Union, “APEC in Charts 2017,” <https://www.apec.org/-/media/APEC/Publications/2017/11/APEC-in-Charts-2017/217_PSU_APEC-in-Charts-2017.pdf&gt;

[5] 經StatsAPEC 資料計算而得,<http://statistics.apec.org/&gt;

從達沃斯到華盛頓—論2018 年川普貿易政策與亞太貿易前景( 上)

邱奕宏  國立交通大學  國際政治經濟學 副教授

原載於 107年1月<太平洋企業論壇簡訊>
<http://www.ctpecc.org.tw/publications/PECC-201801.pdf#C2 >

前言

在2018年1月23日至26日於瑞士達沃斯(Davos)舉行的年度「世界經濟論壇」(World Economic Forum, WEF),以「在分裂的世界中創造共享的未來」(Creating a Shared Future in a Fractured World)為主題,邀請來自多達70個國家領袖及38位主要國際組織的負責人,及來自企業界、學界與公民社會團體等共多達3000多人與會。[1]此一年一度匯聚全球政經界菁英人士的大拜拜活動,已逐漸成為許多國家領袖與商業大亨發表對全球政經前景看法及爭取國際鎂光燈曝光的最佳場合。

近年來引發關注的例子之一,無疑是以中國國家主席習近平去年(2017)於WEF場合上發表以捍衛經濟全球化自居的一番演說,最為引人注目。特別是在去年川普當選後,國際社會與輿論瀰漫著一股對反全球化風潮與貿易保護主義高漲之風雨欲來的焦慮,習近平那番義正詞嚴的演說似乎是為昏暗不明的全球經濟前景揭開一道曙光。然而,一年過後,令人擔憂的全球貿易戰未曾發生,根據國際貨幣基金(IMF)今年1月的報告,全球經濟成長在2017年達到3.7%,在2018年將略微增長到3.9%,並主要是受到美國稅改政策激勵的影響。[2]

然而,另一方面,貿易保護主義的陰霾卻並未隨著經濟全球化的新任盟主—中國—之大義凜然的言論而退散。相反的,今年初美國對中國製造的太陽能電池及模組與韓國製造的大型洗衣機,陸續搬出美國貿易法的「201條款」來進行貿易制裁。此外,根據美國政府的統計,至2017年11月底,美國對中國的貿易逆差達到3,444億美元,[3]這使得自上任以來矢言致力減少貿易逆差的川普政府臉上無光。

鑑於上述諸多跡象,許多媒體與專家預測美中在2018年上演貿易戰的風險大增,這也使得今年首度出席此論壇的世界第一大經濟體,美國川普總統的演說備受關注而成為全球及與會人士注目的焦點,這是因為川普政府貿易政策的走向將影響全球經濟的發展。

本文從出席達沃斯世界經濟論壇的主要國家政經領袖對全球貿易前景的看法出發,進而探討成為足以動搖當今全球貿易秩序與經濟穩定最重要的關鍵國家—美國川普政府的貿易政策,再進一步探討主要相關國家在貿易保護主義上的現況,以瞭解各國捍衛其貿易政策背後的潛藏原因與利益。最後分析川普政府在2018年可能的貿易作為及對亞太貿易格局的影響。

達沃斯的全球自由貿易陣營與重申「美國優先」的川普演說

被稱為是匯聚全球政商菁英的達沃斯世界經濟論壇,事實上並無凝聚或制訂影響世界經濟動向的實質功能,充其量只是提供這些「全球菁英」對世界經濟前景與發展交換意見與社交活動的豪華饗宴。

然而,在這由全球資本主義體制下的贏家所出席的場合,受邀的各國政商巨賈念茲在茲的大多是如何維繫此現行體系下之貿易與投資的暢通無阻,也因此受邀與會的各國領袖亦多是以堅定不移的捍衛全球貿易體系、支持自由貿易、歡迎外國投資等原則作為演說基調。

例如作為近年來經濟發展最為快速的發展中國家—印度總理穆迪在演說中指出反全球化風潮為影響人類文明發展的三大威脅之一。他指出各國貿易壁壘將懲罰發展中國家的民眾,解決之道不是孤立而是「瞭解並接受(全球化的)改變」。[4]加拿大總理杜魯道則藉其在WEF的演說宣布「跨太平洋全面與進步伙伴協議」(CPTPP)的11個成員國在東京的協商已達成結論,並宣稱這是全球化脈絡下的重要進步價值,將使該國工人、智慧財產權、文化及汽車產業受益。[5]

德國總理梅克爾在演說中則指出各國應記取20世紀兩次大戰的教訓,並強調多邊主義才是全球合作的解答。法國總統馬克洪則在演說中倡言「法國正重返歐洲核心」,並表示從未有「任何法國成功而沒有歐洲的成功」(any French success without a European success),以藉此呼應梅克爾重視多邊主義的演說,亦表達對歐盟堅定的支持。[6]出席的英國首相梅伊則在演說中宣稱,儘管脫歐,英國仍將持續作為自由貿易的全球倡導者,並尋求與世界各國制訂雙邊與多邊貿易條約。[7]

總體而言,與會的各國領袖大多持續對自由貿易與經濟全球化抱持正面與支持的看法。而被視為是挾反全球化及民粹主義風潮上台的美國總統川普,則是在一片由擁護自由貿易信徒所構成的達沃斯論壇中成為異數的黑天鵝。然而,自柯林頓總統後首度出席該論壇的美國總統川普,並未發表出人意料的演說,而是再度重申其「美國優先」(America First)的原則,與此不意味著「美國獨行」(America Alone)的意涵。

簡言之,川普此次演說所傳達最重要的訊息是:現在是投資美國的最佳時機,美國敞開大門歡迎商業,且美國重返競爭(America is open for business, and we are competitive once again)。換言之,他此行演說的最重要目的在於向全球商業領袖遊說,說明川普政府治下的美國,在通過租稅改革、大幅削減政府管制等措施後,已成為一個友善且有利投資的經商環境。此外,他也特別釐清「美國優先」並不代表「美國獨行」,他強調當美國經濟成長,全球經濟亦將隨之增長,美國經濟的繁榮將帶動全球的就業機會,並提升全球人民的生活福祉。

在貿易議題上,川普表示美國將尋求改革國際貿易體制,以更廣泛地促進共享的繁榮及獎勵那些遵守貿易規則的國家。如同先前的論調,他表示美國支持自由貿易,但必須是「公平且互惠」(it needs to be fair and it needs to be reciprocal)。他聲稱,美國將不再對那些不公平的經濟行為「視而不見」(blind eye),包括那些大量竊取智慧財產權、產業補貼及廣泛的國家領導的經濟計劃(state-led economic planning)。因此,他表示美國將執行其貿易法規並重振美國貿易體系的完整性(integrity),並認為只有堅持公平且互惠的貿易,才能創造一個對美國及所有國家有利的貿易體系。在對外貿易條約方面,川普則表示美國準備與所有國家,包涵TPP的國家,洽商互利的雙邊條約。[8]

再者,川普在此行受訪時,也語出驚人的表示,如果能訂定比原先更好的協定,他就願意重返TPP。[9]從上述言論顯示,川普既不是孤立主義,亦非是全然反對自由貿易。更精確的說,他願意在能確保所有國家都能遵守公平互惠的遊戲規則之前提下,來進行彼此互利的自由貿易。

從此角度觀之,將川普貼標籤或污名化為一位貿易保護主義者的說法,似乎很難站得住腳。畢竟,哪有任何一個民選國家的領導人會說將全球利益放在本國民眾的利益之前呢?這也是川普一再強調,他將「美國利益」至於優先,就像他期待任何國家領袖將他們的國家利益與人民至於優先一般。相較於那些表面上高談闊論全球攜手合作,但私底下卻錙銖必較的國家領袖們,川普此番坦率的論調,似乎更凸顯前者的矯情與虛偽,這也是他在總統大選時獲得美國民眾支持的原因。

[1] Fon Mathuros, “48th World Economic Forum Annual Meeting to See Unprecedented Engagement of Global Leaders,” Jan., 16, 2018, <https://www.weforum.org/press/2018/01/48th-world-economic-forum-annual-meeting-to-see-unprecedented-engagement-of-global-leaders/&gt;

[2] IMF, “Brighter Prospects, Optimistic Markets, Challenges Ahead,” World Economic Outlook Update, January 2018, <http://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2018/01/11/world-economic-outlook-update-january-2018&gt;

[3] US Census Bureau, “Trade in Goods with China,” <https://www.census.gov/foreign-trade/balance/c5700.html&gt;

[4] “Narendra Modi: These are the 3 greatest threats to civilization,” WEF 2018 website, <https://www.weforum.org/agenda/2018/01/narendra-modi-davos-these-are-the-3-greatest-threats-to-civilization/&gt;

[5] “What’s the deal with global trade? The view from Davos 2018,” WEF 2018 website, <https://www.weforum.org/agenda/2018/01/davos-2018-trade-trump-tpp-nafta/&gt;

[6] “Macron, Merkel, Mnuchin and Ma. Here’s your round-up of Davos Day 2,” WEF 2018 website, <https://www.weforum.org/agenda/2018/01/macron-merkel-mnuchin-ma-davos-day-2/&gt;

[7] “Theresa May’s Davos address in full,” WEF 2018 website, <https://www.weforum.org/agenda/2018/01/theresa-may-davos-address/&gt;

[8] “Remarks by President Trump to the World Economic Forum,” The White House website, <https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-world-economic-forum/&gt;

[9] “Read President Trump’s full remarks on trade deals to CNBC,” CNBC, Jan., 26, 2018, <https://www.cnbc.com/2018/01/26/president-trumps-full-remarks-on-nafta-tpp-in-cnbc-interview.html&gt;

Put national interests first in trade

Eric Chiou, Nov. 15, 2017  in Taipei Times

In the world of fierce competition among nations, an open and free global trade system is not self-evident, but hinges on steadfast support from some great powers that benefit from it.

Hence, no country should naively believe that nations have a sacred obligation to shoulder the responsibility of global economic growth by sacrificing their national interests and enduring aggravating trade deficits that hollow out their economic foundation and national capabilities.

Thankfully, US President Donald Trump’s administration has bravely hit the nail on the head and confronted this challenge, at least verbally.

Despite the fact that Trump’s protectionist tone has been heavily criticized by liberal economists and foreign leaders, it is irrefutable that the US’ comprehensive economic power might soon be surpassed by China’s economic clout, if the present trend of global economic imbalance continues.

Unfortunately, that is not only bad for the US, but also an undesirable consequence for the free world.  Full Text in Taipei Times (Link)

在地緣政治風險升高陰影下迂迴前進的亞太經濟整合

2017年是全球經濟發展呈現撲朔迷離的一年。對自由開放的全球經濟趨勢與亞太區域持續經濟整合的發展而言,川普當選後貿易保護主義色彩鮮明的美國,無疑是最重要的不確定因素。本文分析受到川普衝擊下的亞太區域整合之近期發展。筆者並認為,受到川普貿易保護主義衝擊的影響,將迫使亞太各國進一步思考應如何面對缺乏美國領導的亞太經貿秩序,且激發更多的動機與努力來維繫自由開放的亞太經貿秩序。

美國總統川普於今(2017)年初宣布退出跨太平洋夥伴協定(TPP),8月重啟與加拿大及墨西哥的北美自由貿易協定(NAFTA)談判;並針對中國強迫美國企業技術轉移及竊取智慧財產權等行為啟動美國貿易法的「301條款」調查等作為,皆凸顯川普在美國優先政策下對當今全球經貿秩序所造成的重大衝擊。

但另一方面,我們也看到支持自由貿易與反對保護主義的區域整合運動持續邁進。例如今年6月底在德國漢堡舉辦G20峰會,與會領袖發表聯合公報指出將持續堅守市場開放與打擊保護主義。緊接著日本─歐盟自由貿易協定(Japan-EU EPA)在7月初達成框架協定,隨後不久歐盟即宣布與加拿大簽署的全面性經濟與貿易協定(CETA)將於9月實施。在大型區域協定方面,TPP在美國退出下,其他11個成員國仍持續談判商討未來TPP-11的進展,並期望在年底完成談判。

此兩股相反的趨勢顯示,全球間促進經濟自由化與區域整合的力道,儘管在去年接連遭受英國脫歐與川普當選後貿易保護主義的重創,但並未因此消失匿跡。反而是各國在審時度勢後,仍有志一同地持續朝更自由開放的貿易環境迂迴前進,而不是陷入相互提高關稅、競相保護國內市場之以鄰為壑(bagger-thy-neighbor)的惡性循環。本文目的在分析受到川普衝擊下的亞太區域整合之近期發展。此外,受到川普貿易保護主義衝擊影響,此將迫使亞太各國進一步思考應如何面對缺乏美國領導的亞太經貿秩序。此類思考與反省不僅不會讓更多國家步入美國後塵而走向保護主義,反而激發更多的動機與努力來維繫自由開放的亞太經貿秩序。……全文刊於 APEC通訊,217期,民106年10月(PDF)

US protectionism is not working

Eric Chiou,  Oct. 9, 2017  in Taipei Times

This year has gradually revealed itself to be an exciting roller-coaster journey characterized by several astonishing ups and downs in the global economy.

The expected tsunami of trade protectionism, primarily stirred up by US President Donald Trump’s intriguing “America first” agenda and aggravated by the withdrawal of the UK from the EU — the so-called “Brexit” — has surprisingly not invoked broadly devastating effects on the global economy, nor has it undermined the solid direction of global free trade as many pundits expected.

Although Trump’s rhetoric of economic nationalism has not yet caused any conspicuous damage, compared with the remarkable progress of economic globalization in the past two decades, optimistic prospects for the world economy have been irrefutably overshadowed by a rising skepticism over globalization and the looming storm of trade protectionism, which has not been seen since the 1999 WTO protest in Seattle.

Trump’s “America first” agenda has mainly focused on job creation and a reduction of the trade deficit by encouraging manufacturing firms to shift their production back to the US and by renegotiating the terms of trade deals to be more favorable to the US, while wielding the stick of trade sanctions to accomplish the goal of boosting sales of US goods in overseas markets….Full Text in Taipei Times Link